綠維文旅:土地開發與運營要點

2021-12-20 綠維文旅 標簽:旅游地產 國土空間規劃

一、土地開發

旅游開發,特別是旅游地產的開發,一般是區域綜合開發,包括一級土地開發啟動、二級房產開發、旅游各種業態產品經營開發等。其中,一級土地開發,是旅游開發盈利的關鍵與核心之一,也是旅游綜合開發的長期化資產增值的基礎。不同的土地權屬類型,也對應不同的使用方式和用途范圍(見表)。


表 土地的開發方式及適用項目類型

二、土地經營

土地經營是以土地為基本生產資料,以獲取土地產品或以土地承載力為開發利用目的的經濟活動??煞譃?a href=http://www.yuanshentang.cn/xxny/ target=_blank class=infotextkey>農業土地經營、礦業土地經營和城市土地經營等。農業土地經營以土地為勞動手段和勞動對象,通過開發和利用土地肥力來獲取生物產品,是土地經營的基本內容。礦業土地經營是以地下礦藏為勞動對象和勞動手段,把礦產品從土地的原始聯系中分離出來,轉化為能夠用于生產或消費的物質財富的經營活動。城市土地經營是以城市土地為對象,以城市土地的開發和利用為內容,以獲得一定經濟利益為目的的經濟活動。土地運營主要內容包括耕地占補平衡、土地復墾、增減掛鉤和市級土地整理的投資、經營;依法承攬土地前期開發(含土地平整)、配套設施建設和城市基礎設施建設;承攬土地整理涉及的勘測、可研、規劃設計、施工;房地產項目的投資、開發和經營等。

三、土地整治運作模式

土地整治包括土地開發、整理、復墾,土地整理是指采用工程、生物等措施,對田、水、、林、村進行綜合整治,增加有效耕地面積,提高土地質量和利用效率,改善生產、生活條件和生態環境的活動;土地復墾是指采用工程、生物等措施,對在生產建設過程中因挖損、塌陷、壓占造成破壞、廢棄的土地和自然災害造成破壞、廢棄的土地進行整治,恢復利用的活動;土地開發是指在保護和改善生態環境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下,采用工程、生物等措施,將未利用土地資源開發利用的活動。土地整治在實際運作過程中,有多種運作模式,最常見的主要有以下五種模式。

(一)政府財政資金投資模式

從土地整治所需資金的供給渠道來看,目前主要以土地整治為平臺,以新增建設用地土地有償使用費、用于農業土地開發的土地出讓金收入、耕地開墾費和土地復墾費等資金為主體。除了直接使用政府財政資金,政府還可以通過設立公益性基金方式用于土地整治項目的建設??山医y一管理的基金公司,在各地設立分支機構,并通過分級機構進行日常的運營管理,其資金來源于政府投入、政策性貸款、補充耕地指標收入等相關土地收益,輔以發行債券和吸引社會資金參與。同時在使用上述土地整治資金時,嚴格執行項目法人制、招投標制、合同制、工程監理制、公告和審計制等制度。

(二)新型經營農業主體投資模式

黨的十八大報告明確提出,要培育新型經營主體,發展多種形式規模經營,構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系。 2017 年,《全國土地整治規劃(2016— 2020 年)》又進一步鼓勵新型經營農業主體投資農用地整理,并已在各地實踐中初見成效。同時,也鼓勵群眾自主開展土地整治,支持農村集體經濟組織或農民群眾自主開展土地整治,包括開展“小塊并大塊”農用地整理,提高土地利用效率;開展農田基礎設施建設,改善農業生產條件等。新型經營農業主體投資模式主要有:“村民自建”籌資投勞融資模式和實施主體“先建后補”融資模式。

“村民自建”籌資投勞融資模式可歸納為“籌資投勞 + 財政投入 + 政策性融資支持”的組合,具體表現為:項目投入以財政獎補資金為主,農民、農村集體經濟組織按照政府規定的管理程序和出資限額,自主籌資酬勞開展土地整治和高標準農田建設。工程建設所需財政投入,由項目所在地財政、國土資源部門根據工程進度,按照國庫集中支付要求撥付資金。

“先建后補”融資模式可歸納為“主體墊資 + 政策性融資支持 + 財政補助”的組合。即由實施主體先行墊付不低于項目總投資一定比例的建設資金,缺額部分可向指定的金融機構申請中長期信貸支持,貸款利率按同期人民銀行基準利率執行,國家給予全額全程貼息,貸款的信用結構與村民自建模式相同。項目建成驗收并對完成工程量進行嚴格審核后,財政部門再按預先規定比例對實施主體墊付的直接工程成本給予補助。該模式是“自定、自籌、自建、自管”和“先建后補、以補促建”相結合,適用于法人結構較完善、土地權屬明確的國有農場或是農業龍頭企業、專業合作社等新型農業經營主體。

(三)政府和社會資本合作(PPP)模式

PPP 模式通過雙方共同設計開發,共同承擔項目風險而建立的一種全過程合作關系。 2008 年,國土資源部頒布《關于進一步加強土地整理復墾開發工作的通知》,要求積極探索市場化運作模式,引導公司、企業等社會資本參與土地整理復墾項目。 2016年,《全國土地整治規劃(2016— 2020 年)》明確提出,按照“政府主動引導、社會積極參與、政策加以保障”的原則,鼓勵政府和社會資本合作(PPP)模式參與土地整治;鼓勵農民合作社、家庭農場、專業大戶、農業企業等新型經營農業主體投資農用地整理;鼓勵和引導社會資本投資城鄉建設用地整理和土地復墾等,拓寬土地整治投資渠道,加快土地整治工作。

一般采取外包合作方式(設計—建造—維護),即政府或相關部門通過政府采購形式,與中標的企業(社會資本方)簽訂合作協議,在合理確定工程建設利潤率,約定農村土地綜合整治產生指標最低收購價格的前提下,委托企業承擔項目工程建設、設施維護等職能,并由受托企業成立項目基金公司,通過資本市場籌集農村安置社區建設、廢棄宅基地復墾等所需資金,工程竣工驗收后政府再按照約定,以獲取的建設用地指標收益進行付費,實質是以政策性融資為質保開展的市場性融資行為。

(四)“農村土地資產證券化”融資模式

資產證券化是資產所有者通過讓渡部分未來權益提前兌現資產現金流的行為。農村土地資產證券化是在現有農村土地制度和法律法規框架下,一種非負債的融資方式創新,可進一步降低政府在土地綜合整治中的融資風險。具體而言,就是以農村閑置土地、集體建設土地使用權或相關收益作為擔保,通過發行證券獲得資金進行農業或非農建設與生產,適用于具備一定廣度和深度資本市場的地區,以農村土地綜合整治或是以單純造地為目標的項目。該融資模式是以土地整治產生的新增耕地指標交易、建設用地指標置換形成的收益作為擔保債權,經特定機構對土地資產中的風險與收益進行分離與重組之后,通過資本市場向社會發行土地債券以融通資金,用于開展項目工程建設和支付投資者的債券利息。指標交易取得收入,在給付債券投資者一定收益并沖抵建設成本后,即為項目實施者所得利潤。

(五) BOT(建設—經營—轉讓)土地整治融資模式

土地整治 BOT 融資模式借助資本市場手段融資,由企業負責項目建設和后續土地經營,能夠減少政府在歷史遺留廢棄地復墾項目中的投入,使此類土地整治在滿足條件地區具備大面積開展的可能。該模式成功的關鍵在于簽訂作為項目市場化融資對價條件特許經營協議,主要是明確委托方、社會資本方在項目運作中的權利和義務,包括約定整治或復墾后土地有償使用權的獲得方式,明確項目所需資金及融資方式,必要時還需約定政府為項目實施提供的融資信用支持條款。此外就是約定特許經營期,并對到期后項目公司獲得的土地使用權及其他權益的轉讓方式進行明確。


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